რაც ვერ შეძლო მარგველაშვილმა, შეძლო პაპუაშვილმა

ეროვნულ ბანკს რჩება ყველა ის უფლებამოსილება, რაც მას კონსტიტუცით და კანონით უმთავრესი ამოცანის – ფასების სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად ჭირდება

საფინანსო ზედამხედველობის რეფორმა – “თაიმლაინი”

2015 წლის 21 მაისს პარლამენტში დეპუტატების – თამაზე მეჭიაურის და ნოდარ ებანოიძის კანონპროექტი დარეგისტრირდა. კანონპროექტი საფინანსო სფეროს ზედამხედველობას ეხებოდა. კანონპროექტმა კრიტიკის საკმაოდ მძიმე ქარცეცხლში გაიარა და მისი საბოლოო სახე გულისხმობდა შემდეგს:

ეროვნულ ბანკთან იქმნებოდა საჯარო სამართლის იურიდიული პირი – საქართველოს საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტო. სააგენტოს მართვის უმაღლესი ორგანო იქნებოდა სააგენტოს საბჭო და სააგენტო ანგარიშვალდებული იქნებოდა საქართველოს პარლამენტის წინაშე. საბჭო დაკომპლექტებული იქნებოდა 7 წევრისგან, რომელთაგან ერთი ეროვნული ბანკის პრეზიდენტი იქნებოდა და ერთიც ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრი, ხოლო დანარჩენი საქართველოს ან უცხო ქვეყნის მოქალაქეები, რომლებიც აკმაყოფილებენ საკვალიფიკაციო მოთხოვნებს. საბჭოს 5 წევრს მთავრობის წარდგინებით დაამტკიცებდა პარლამენტი 7 წლის ვადით.

მას შემდეგ, რაც კანონპროექტმა საბოლოო სახე მიიღო და ახლოს იყო მოქმედებაში შესვლასთან, მას პირველი ბარიერი – პრეზიდენტის ვეტო დახვდა. თუმცა, ამ დაპირისპირებაში ვეტო რომ აუტსაიდერი იქნებოდა, ეს თავიდანვე ცნობილი იყო, კანონპროექტმა ვეტოსთან დაპირისპირებაში მარტივად გაიმარჯვა და კანონის ტიტული მოირგო.

ერთი სიტყვით, “გაჩემპიონებული” კანონი ძალაში შევიდა, თუმცა დოპინგაღმოჩენილი სპორტსმენების არ იყოს, ვეტოდაძლეულ და ამოქმედებულ კანონს ამჯერად მორიგი ბარიერი შეხვდა, რომლის წინაშეც იგი უკვე უძლური აღმოჩნდა. ის, რაც ვერ შეძლო პრეზიდენტმა, შეძლო საკონსტიტუციო სასამართლომ.

მიმდინარე წლის 12 ოქტომბერს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ ეროვნული ბანკის შესახებ “ნაციონალური მოძრაობისა” და “თავისუფალი დემოკრატების” სარჩელი წარმოებაში მიიღო და საფინანსო ზედამხედველობის ახლად შექმნილი სააგენტოს მუშაობა შეაჩერა.

მოსარჩელეთა განმარტებით, სააგენტოსთვის გადაცემულ იქნა ის უფლებამოსილებები, რომელთა განხორციელება აუცილებელია ფინანსური სექტორის სტაბილური ფუნქციონირების ხელშეწყობისთვის, რაც საქართველოს კონსტიტუციის 95-ე მუხლის პირველი და მე-4 პუნქტების მიხედვით, მხოლოდ საქართველოს ეროვნული ბანკის კომპეტენციას მიეკუთვნება. შესაბამისად, მათი აზრით, ახლად შექმნილი სააგენტოს ფუნქციონირება კონსტიტუციასთან შესაბამისობაში არ მოდის.

გარდა ამისა, კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად, სააგენტოს საბჭოს არჩევნებში საქართველოს პრეზიდენტი არ მონაწილეობს, რაც მოსარჩელეთა აზრით, პრეზიდენტის კომპეტენციას არღვევს და კანონი საქართველოს კონსტიტუციას ეწინააღმდეგება, რადგან საფინანსო სექტორის ზედამხედველობაზე პასუხისმგებელი ორგანოს ფორმირებაში პრეზიდენტის ჩართულობას, კონსტიტუცია აუცილებლად მიიჩნევს.

მაგრამ, მაინც რა არის ეროვნული ბანკის მთავარი ფუნქცია? უშლის თუ არა ხელს ზედამხედველობის გამოყოფა ამ მთავარი ფუნქციის შესრულებას? რა ძირითადი ამოცანის გადაჭრას მოითხოვს ეროვნული ბანკისგან კონსტიტუცია და ორგანული კანონი?

საკანონმდებლო ლაბირინთებში – ეროვნული ბანკი არ არის ფინანსური სტაბილურობის გარანტი

აღსანიშნავია, რომ არც კონსტიტუციის მიხედვით და არც ორგანული კანონით ეროვნული ბანკი არ წარმოადგენს ფინანსური სტაბილურობის გარანტს. მისი უმთავრესი ამოცანა არის ფასების სტაბილურობის უზრუნველყოფა.

საქართველოს კონსტიტუციის 95-ე მუხლის პირველი და მე-4 პუნქტი გულისხმობს შემდეგს:

“ეროვნული ბანკი დამოუკიდებელია თავის საქმიანობაში. ეროვნული ბანკის უფლება-მოვალეობა, საქმიანობის წესი და დამოუკიდებლობის გარანტია განისაზღვრება ორგანული კანონით”.

ახლა გადავიდეთ და ვნახოთ რა წერია ორგანულ კანონში. საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ კანონის მე-3 მუხლში, რომელიც ეროვნული ბანკის ამოცანებს და ფუნქციებს ეხება, პირველ და მეორე პუნქტში მითითებულია:

  1. ეროვნული ბანკის ძირითადი ამოცანაა ფასების სტაბილურობის უზრუნველყოფა.
  2. ეროვნულმა ბანკმა უნდა უზრუნველყოს საფინანსო სისტემის სტაბილურობა და გამჭვირვალობა და ხელი უნდა შეუწყოს ქვეყანაში მდგრად ეკონომიკურ ზრდას, თუ ეს შესაძლებელია ისე, რომ საფრთხე არ შეექმნას მისი ძირითადი ამოცანის შესრულებას.

ანუ, გამოდის, რომ ეროვნული ბანკი ხელს უწყობს ფინანსურ სტაბილურობას მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როდესაც საფრთხე არ ემუქრება მისი უმთავრეს ამოცანას – ფასების სტაბილურობას. ესეიგი, ეროვნული ბანკი კანონითვე არ არის და ვერც იქნება ფინანსური სტაბილურობის გარანტი, რადგან ფინანსურ სტაბილურობას და ფასების სტაბილურობას შორის ტოლობის ნიშანი არ დაისმის. ეს ორი სხვადასხვა კატეგორიაა.

შესაბამისად, გაუგებარია ამ მოტივით საფინანსო ზედამხედველობის ახდალშექმნილი სააგენტოს მუშაობის შეჩერება.

რაც შეეხება, საფინანსო ზედახმედველობის საბჭოს ფორმირებაში საქართველოს პრეზიდენტის ჩართულობის გამორიცხვას. კონსტიტუციაში არსად წერია, რომ ეროვნული ბანკი არის და უნდა იყოს საფინანსო სექტორის ზედამხედველი, კონსტიტუციაში წერია, რომ ეროვნული ბანკის ამოცანებს და ფუნქციებს განსაზღვრავს ორგანული კანონი, ორგანული კანონის შეცვლა კი პარლამენტის უფლებამოსილებაა. პრეზიდენტის ჩართულობა ეროვნული ბანკის საბჭოს ფორმირებაში იყო და რჩება კანონის ნორმად, მაგრამ პრეზიდენტს არაფერი აქვს საერთო საფინანსო ზედამხედველობის საბჭოს ფორმირებასთან, ეს ვალდებულება არც კონსტიტუციაში დევს და არც კანონში.

ეროვნული ბანკი არ არის ფინანსური სტაბილურობის გარანტი, ის არის ფასების სტაბილურობის გარანტი. ეს ორი სხვადასხვა რამაა. ფასების სტაბილურობა არ ნიშნავს ფინანსურ სტაბილურობას. კანონის ჩანაწერიდანაც კარგად ჩანს, რომ უპირველესი ამოცანა არის ფასების სტაბილურობის უზრუნველყოფა და შესაბამისად, ფინანსური სტაბილურობა ეროვნული ბანკის მიერ უზრუნვეყოფილი იქნება იმ დოზით, რაც საჭიროა ფასების სტაბილურობისთვის. დღევანდელი რეალობა ამის კარგი მაგალითია. სტატისტიკურად გვაქვს ფასების სტაბულურობა, მაგრამ ფინანსური სტაბილურობა გაუარასებულია. არც ორგანულ კანონში და არც კონსტიტუციაში არსად წერია, რომ ეროვნული ბანკი უზრუნველყოფს ფინანსურ სტაბილურობას, არადა საკონსტიტუციო სასამართლოში მოსარჩელე მხარის არგუმენტი სწორედ ეროვნული ბანკისთვის ფინანსური სტაბილურობისთვის აუცილებელი უფლებამოსილებების ჩამორთმევა არის. ეროვნულ ბანკს რჩება ყველა ის უფლებამოსილება, რაც მას სჭირდება კონსტიტუციითაც და ორგანული კანონითაც უმთავრესი ამოცანის შესასრულებლად – ეს არის ფასების სტაბილურობა.

ფაქტები მოწმობს, რომ ახლადშექმნილი და საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ დროებით შეჩერებული სააგენტოს ფუნქციონირება არც კონსტიტუციასთან და არც კანონთან წინააღმდეგობაში არ მოდის. ამის დასადგენად, როგორც საკონსტიტუციო სასამართლოში აცხადებენ, რამდენიმე თვე იქნება საჭირო. მანამდე კი გადავხედოთ, როგორია საფინანსო ზედამხედველობის პრაქტიკა მსოფლიოში.

ზედამხედველობის საერთაშორისო პრაქტიკა – უმეტეს შემთხვევაში ზედამხედველობა ცენტრალური ბანკის გარეთაა

მსოფლიოში ფინანსური ზედამხედველობის რამდენიმე მოდელი გვხვდება. ეს არის:

1) ავტონომიური მეგარეგულატორი, როდესაც ფინანსური სექტორის ყველა მიმართულებას ზედამხედველობას უწევს ერთი დამოუკიდებელი სააგენტო;

2) მეგარეგულატორი ცენტრალურ ბანკში. ასევე ზედამხედველობს ყველა სექტორს, მაგრამ არის ეროვნული ბანკის შემადგენლობაში;

3) დივერსიფიცირებული მოდელი, როდესაც ფინანსური სექტორის ყველა მიმართულებას თავისი ზედამხედველი ორგანო აქვს;

4) შერეული მოდელი, როდესაც ფინანსური სექტორის ორ მიმართულებას მაინც ერთი ზედამხედველი ორგანო აქვს.

ამ მოდელების მიხედვით ქვეყნების განაწილება ასახულია სურათზე.

12167675_1065488013462885_454234453_n

ფაქტი ერთია, ცენტრალურ ბანკში იქნება ზედამხედველობა თუ მის გარეთ (როგორც უმეტეს შემთხვევაშია), მთავარია ერთი პრინციპი, რომელიც თითქმის ყველა მოდელის შემთხვევაში გვხვდება: მონეტარულ და საზედამხედველო ფუნქციებს ახორციელებს სხვადასხვა გუნდი, რადგან ამ ორ პოლიტიკას შორის არის ინტერესთა კონფლიქტი და მათი “თანაარსებობა” ქმნის გარკვეულ პრობლემებს. საქართველოში კი, ეროვნული ბანკის ყველა ფუნქცია ოფიციალურად იმართება ეროვნული ბანკის საბჭოს მიერ, რომელიც წინა ხელისუფლებამ, მასში არაეკონომისტების და არაფინანსისტების (უფრო ზუსტად კი ქიმიკოსის და პროკურორის) შეყვანით, ფორმალურ ერთეულად აქცია, რომელიც ცალკეული გადაწყვეტილებების ფორმალურად დასამტკიცებლად გამოიყენება და ეროვნული ბანკის ყველა ფუნქციის მენეჯმენტი, რეალურად მხოლოდ ერთ პირზე, სებ-ის პრეზიდენტ გიორგი ქადაგიძეზეა მორგებული.

ხშირად მოჰყავთ არგუმენტი, რომ 2008 წლის ფინანსური კრიზისის შემდეგ ადგილი აქვს საზედამხედველო ფუნქციის ცენტრალურ ბანკებში შეტანის ტენდენციას. ეს მართალია, მხოლოდ ერთი დაზუსტებით: საზედამხედველო ორგანოების შეტანა ცენტრალურ ბანკში ხდება მათი ავტონომიის შენარჩუნებით და არა სრული “მორჩილებით” მათი ახალი “პატრონისადმი”. ასეა საფრანგეთში, სადაც ზედამხედველობა ცენტრალურ ბანკის ქუდის ქვეშაა, მაგრამ დამოუკიდებელია და ასეა ბევრ განვითარებულ ქვეყანაში. სხვათაშორის, ზედამხედველობის ახალი სააგენტო, რომელიც საქართველოში შეიქმნა, სწორედ ეროვნული ბანკის ქუდის ქვეშაა და ასევე დიდია ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრების ჩართულობა სააგენტოს საბჭოში. ამდენად, ეროვნულ ბანკს უნარჩუნდება ზედამხედველობაში მონაწილეობის ფუნქცია, მაგრამ გადაწყვეტილებების მიმღებები არიან სხვადასხვა სტრუქტურები, რადგან მონეტარულ და საზედამხედველო პოლიტიკას შორის ინტერესთა კონფლიქტი მინიმუმამდე იქნას დაყვანილი. ეროვნული ბანკი იზრუნებს ფასების სტაბილურობაზე, საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტო – ფინანსურ სტაბილურობაზე.

რატომ არის კონფლიქტი მონეტარულ და საზედამხედველო პოლიტიკებს შორის, ანუ რატომ არ უდრის ფასების სტაბილურობა ფინანსურ სტაბილურობას

ცენტრალურ ბანკს შეუძლია უფრო მეტი აქცენტი გააკეთოს საბანკო სტაბილურობაზე და ამით მეორე პლანზე გადავიდეს ფასების სტაბილურობის მიზანი და პირიქით, ფასების სტაბილურობის უმთავრეს პრიორიტეტად დაყენებამ, შეიძლება ზიანი მიაყენოს ფინანსური სექტორის ინტერესებს.

მიზნობრივ ინფლაციაზე ორიენტირებული მონეტარული პოლიტიკა საბანკო სექტორის რისკებს შეიძლება ითვალისწინებდეს იმ დოზით, რა დოზითაც იგი მოქმედებს ფასების სტაბილურობაზე. ბანკების სიმყიფის აღმოსაფხვრელად ცენტრალურმა ბანკმა შეიძლება გაატაროს იმგვარი მონეტარული პოლიტიკა, რომელიც ვერ უზრუნველყოფს ფასების სტაბილურობას. ანუ არსებობს რისკი, რომ სუსტი ზედამხედველობით გამოწვეული ნეგატიური შედეგების აღმოფხვრა ცენტრალურმა ბანკმა მონეტარული პოლიტიკით გადაწყვიტოს.

მონეტარული და საზედამხედველო ფუნქციების “თანაცხოვრება” ქმნის ასევე იმის რისკს, რომ არაეფექტიანი ზედამხედველობით გამოწვეული პრობლემები გადაიფაროს მონეტარული პოლიტიკის ინსტრუმენტებით, რათა ცენტრალურმა ბანკმა აიცილოს პასუხისმგებლობა. ბანკების ლიკვიდობის მონიტორინგი საზედამხედველო ფუნქციაა, ზედამხედველობამ უნდა უზრუნველყოს, რომ ბანკებმა აქტივების და ვალდებულებების ვადიანობის მიხედვით, იმგვარად დაგეგმონ ფულადი ნაკადები, რომ უზრუნველყონ ლიკვიდობის საკმარისი დონე ვალდებულებების დროულად გასასტუმრებლად. თუ ეს ასე არ ხდება, ესეც ზედამხედველობის ხარვეზია. დღეს ბანკები მილიარდზე მეტ ლარს იღებენ ეროვნული ბანკისგან ლიკვიდობის მხარდასაჭერად, ეს ზედამხედველობის ხარვეზიცაა და ამ ხარვეზის გადაფარვა ხდება მონეტარული ინსტრუმენტებით.

ამდენად, საფინანსო ზედამხედველობის ეროვნული ბანკიდან გამოყოფა არა მხოლოდ საკანონმდებლო ბაზასთან, არამედ საერთაშორისო პრაქტიკასთანაც შესაბამისობაშია. ავტონომიური ზედამხედველობა ცენტრალური ბანკის ქვეშ – შეიძლება ითქვას, რომ ეს მოდელი შეიცავს ყველაზე მეტ პლუსს და ყველაზე ნაკლებ მინუსს. ამდენად, ამ სააგენტოს მუშაობის შეჩერება და პროცესის დროში გაწელვა, რაც მხოლოდ და მხოლოდ ზიანის მომტანია, აჩენს გარკვეულ პოლიტიკურ ეჭვებს, თუნდაც საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარის პოლიტიკური წარსულის გამო.

ნოდარ ჭიჭინაძე

“ახალგაზრდა ფინანსისტთა და ბიზნესმენთა ასოციაცია – აფბას” პრეზიდენტი